چرا کانال پاناما به یک دغدغه مهم برای کاخ سفید بدل شده است؟

«این یک سفر آسان بود که هیچ مشکل، حادثه یا اتفاق ناخوشایندی در طی آن رخ نداد.» روز ۱۵ آگوست ۱۹۱۴، برای اولین بار یک کشتی تجاری به نام «اس‌اس‌آنکون» موفق شد از کانال پاناما عبور کند و از اقیانوس اطلس خود را به اقیانوس آرام برساند. جان بارلت، دیپلمات آمریکایی که در این سفر حضور داشت و توانست این لحظه تاریخی را به ثبت برساند، روایت می‌کند که چگونه در این سفر پیشگامانه پیش‌بینی کرده است که از آن پس عبور کشتی‌ها از کانال پاناما به یک امر عادی بدل خواهد شد: «کشتی چنان آرام و بدون دردسر مسیر را طی می‌کرد که اگر یک ناظر بیرونی شاهد این صحنه بود، گمان می‌کرد که سال‌هاست این کانال برای عبور کشتی‌ها آماده شده است.»

همانطور که بارلت پیش‌بینی کرد، پس از عبور کشتی «اس‌اس‌آنکون» عبور کشتی‌ها از کانال پاناما به یک امر عادی بدل شد. تا اوایل دهه ۱۹۲۰، سالانه بیش از ۵ هزار کشتی از این کانال عبور می‌کردند و امروزه ترافیک این کانال به بیش از ۱۲ هزار کشتی در سال رسیده است. کانال پاناما راهی سریع‌تر، ارزان‌تر و ایمن‌تر از سایر راه‌ها برای پیوند دادن دو اقیانوس اطلس و آرام بود.

شروع عبور کشتی‌ها در اوایل قرن بیستم، تجارت جهانی را دگرگون کرد و تأثیرات شگرفی بر نیم‌کره غربی گذاشت. با این حال، امروز اگر یک ناظر بیرونی به شرایط کنونی کانال پاناما بنگرد، احتمالاً ابرهایی را تیره خواهد دید که بر سر آینده آن سایه افکنده‌اند. دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور آمریکا در سخنرانی مراسم تحلیف خود گفت که این کانال «در تصمیمی احمقانه به پاناما واگذار شده است.» او بدون اینکه جزئیات یا مستنداتی ارائه دهد، مدعی شد که پاناما رفتار منصفانه‌ای با ایالات متحده ندارد و تأکید کرد: «این چین است که کانال پاناما را اداره می‌کند.» رئیس‌جمهور آمریکا در ادامه گفت: «ما این کانال را پس خواهیم گرفت.» با این تحولات به نظر می‌رسد کانالی که روزی به پل میان دو اقیانوس و رونق‌دهنده تجارت جهانی تبدیل شده بود، حالا به یک بن‌بست در عرصه بین‌المللی بدل شده است. برای عبور از آب‌های پرخطر به دریانوردانی ماهر نیاز است. در ادامه، کارشناسان شورای آتلانتیک درباره تاریخچه کانال پاناما، اهمیت آن در دنیای امروز و آنچه در انتظار کانال است، توضیح خواهند داد:

نقش ایالات متحده در ساخت کانال

جیسون مارکزاک معاون شورای آتلانتیک و مدیر مرکز آمریکای لاتین

استفاده تئودور روزولت، رئیس‌جمهور آمریکا از دیپلماسی ناوگان جنگی (gunboat diplomacy) و استقرار کشتی‌های نظامی ایالات متحده در سواحل پاناما، نقشی اساسی در روند استقلال پاناما از کلمبیا داشت. در ازای این کمک، واشنگتن خواستار آن شد که «حق آمریکا برای ساخت کانال» به رسمیت شناخته شود. سرانجام در سال ۱۹۰۳ بر اساس توافق «های – بانائو – واریلا» کنترل یک محدوده ۵۰ مایل در ۱۰ مایل از پاناما (محدوده کانال) که این کشور را به دو نیمه تقسیم می‌کرد به ایالات متحده واگذار شد. ۱۰ سال بعد، وودرو ویلسون، رئیس‌جمهور آمریکا کانال پاناما را که توسط مهندسان آمریکایی طراحی و توسط کارگران عمدتاً اهل کارائیب ساخته شده بود، افتتاح کرد.

پاناما چگونه و چه زمانی مالکیت کانال را در اختیار گرفت؟

در طول قرن بیستم میلادی، ایالات متحده در حالی کنترل کانال پاناما را در اختیار داشت که نارضایتی‌ پانامایی‌ها نسبت به این مسئله روزبه‌روز بیشتر می‌شد. این نارضایتی‌ها و تنش‌های ناشی از آن به دلیل تفاوت چشمگیر سطح زندگی در «محدوده کانال» تحت کنترل آمریکا و باقی پاناما بود. مجموعه نارضایتی‌های روزافزون و تنش میان آمریکایی‌ها و پانامایی‌ها در سال ۱۹۶۴ به تظاهراتی خشونت‌آمیز منجر شد که طی آن هم تعدادی از پانامایی‌ها و هم تعدادی از تفنگداران دریایی آمریکا کشته‌ شدند. این اتفاق، موجب جلب توجه دولتمردان آمریکایی به ضرورت رفع نارضایتی‌ها و حل مشکل پاناما شد اما مدت زمان زیادی طول کشید تا پیشرفتی در این زمینه حاصل شود. 

در سال ۱۹۷۷، زمانی که جیمی کارتر با دستور کاری جدید به کاخ سفید آمد و تلاش کرد روابط ایالات متحده را با کشورهای آمریکای لاتین به شیوه‌ای متفاوت با شیوه رؤسای‌جمهور پیشین پیش ببرد، موضوع پاناما به یکی از موضوعات اصلی در واشنگتن تبدیل شد.

در آن سال کارتر توانست با پاناما به توافقی دست یابد که براساس آن کنترل کانال و محدوده کانال به تدریج به پاناما انتقال می‌یافت. بر اساس این توافق، مقرر شد کانال پاناما تا سال ۱۹۹۹ به صورت مشترک توسط دو کشور اداره شود و سرانجام در ۱۹۹۹ کنترل آن به طور کامل در اختیار پاناما قرار گیرد. از جمله مسائل مهم مطرح شده در این توافق، لزوم بی‌طرفی دائمی پاناما و تعیین هزینه‌های عبور و مرور کشتی‌ها به طور «منصفانه، معقول، عادلانه و مطابق با قوانین بین‌المللی» بود. برای اداره و بهره‌برداری مناسب از کانال، سازمان کانال پاناما به عنوان یک نهاد خودمختار تأسیس شد و پس از تحویل کنترل کامل کانال به پاناما این کشور بیش از ۵ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری کرد تا کانال را گسترش دهد و کشتی‌های بزرگتری بتوانند از آن عبور کنند.

نقش کانال پاناما در تجارت بین‌المللی

سوفیا بوش دستیار ارشد مرکز جغرافیای اقتصادی

کانال پاناما یکی از مهم‌ترین مسیرهای آبی برای تجارت جهانی است و ۵ درصد از حجم کل تجارت دریایی دنیا از طریق این کانال جابه‌جا می‌شود. برای ایالات متحده، این کانال نقش حیاتی در تسهیل تجارت دارد. هر ساله ۴۰ درصد از ترافیک کانتینری ایالات متحده از این کانال عبور می‌کند و حدود ۲۷۰ میلیارد دلار بار از طریق آن جابه‌جا می‌شود.

در شرایط عادی، کانال پاناما سریع‌ترین مسیر برای تجارت بین ساحل شرقی ایالات متحده و آسیا (به‌عنوان مثال از نیویورک به شانگهای) است. همچنین، تجارت بین اروپا و ساحل غربی ایالات متحده یا بین آمریکای جنوبی و مرکزی و آسیا (مثلاً از برزیل به چین) نیز به این کانال وابسته است. در نهایت، بیش از ۷۴ درصد از حجم تجارتی که از کانال پاناما عبور می‌کند، به مقصد ایالات متحده یا از آنجا می‌آید.

در سال‌های ۲۰۲۳ و ۲۰۲۴ میلادی، زمانی که پدیده ال‌نینو خشکسالی را تشدید کرد و سطح آب در دریاچه گاتون، بزرگ‌ترین مخزن کانال پاناما، کاهش یافت، این مشکل نشان داد که عملیات روان کانال چقدر از نظر اقتصادی اهمیت دارد. کاهش سطح آب فقط تعداد کشتی‌هایی که می‌توانند از کانال عبور کنند را کم نمی‌کند، بلکه حجم باری که این کشتی‌ها می‌توانند حمل کنند نیز کاهش می‌دهد.

حمل‌و‌نقل دریایی در کانال پاناما از قانون عرضه و تقاضا پیروی می‌کند؛ هرچه تعداد کشتی‌هایی که می‌توانند از کانال عبور کنند کمتر شود، قیمت‌ها افزایش می‌یابد. علاوه بر این، مقام‌های مسئول کانال پاناما نوعی «عوارض آب شیرین» وضع کرده‌اند که این عوارض در زمان کاهش سطح آب، افزایش می‌یابد. به گفته پانامایی‌ها، هدف از وضع این عوارض تشویق به صرفه‌جویی در مصرف آب و کاهش ترافیک کانال است. در زمان خشکسالی، زمان انتظار کشتی‌ها برای عبور از کانال بیشتر می‌شود. در تابستان ۲۰۲۳ میلادی، زمان انتظار به ۲۱ روز رسید. افزایش هزینه‌ها و زمان حمل‌و‌نقل در دوران خشکسالی اخیر همچنین منجر به افزایش هزینه‌های حمل‌و‌نقل به میزان ۱۴ درصد برای کالاهای خشک (مانند غلات و زغال‌سنگ)، ۱۲ درصد برای حمل‌کننده‌های خودرو و ۵ و ۳ درصد برای گاز مایع نفتی و گاز طبیعی مایع شد.

آمارها نشان می‌دهد که بیشترین میزان بار جابه‌جا شده از کانال پاناما مربوط به ایالات متحده است. این کشور به‌طور چشمگیری از سایر کشورها پیشی گرفته است و در رتبه نخست قرار دارد. چین در رتبه دوم قرار دارد، اما فاصله آن با ایالات متحده به‌طور قابل توجهی بیشتر است. سایر کشورها مانند کره جنوبی، شیلی، و مکزیک به ترتیب در رتبه‌های بعدی قرار دارند، اما مقدار بار جابه‌جا شده از این کشورها نسبت به ایالات متحده و چین کمتر است. این نشان‌دهنده‌ی نقش کلیدی ایالات متحده در حمل‌و‌نقل از طریق کانال پاناما و تأثیر چین به عنوان یک بازیگر اصلی در این مسیر تجاری است.

ایالات متحده همچنان بزرگترین مقصد برای بارهای کانال پاناما است. پس از آن، ژاپن در رتبه دوم قرار دارد و فاصله کمی با چین دارد. به طور کلی، کشورهایی مانند مکزیک، پرو، و شیلی در این لیست حضور دارند، ولی عمده بارها به کشورهای صنعتی و بزرگ اقتصادی مانند ایالات متحده و ژاپن ارسال می‌شود.

کانال پاناما چه نقشی در تجارت انرژی دارد؟

رید بلیک‌مور مدیر پژوهش مرکز بین‌المللی انرژی

کانال پاناما نقش حیاتی در تسهیل تجارت انرژی بین قاره‌های آمریکا و آسیا دارد. محموله‌های نفت خام، فرآورده‌های پالایشی و گاز طبیعی مایع (LNG) که از ایالات متحده و برزیل (و همچنین نفت خام کانادایی که از ایالات متحده مجدداً صادر می‌شود) به مقصد آسیا ارسال می‌شوند، معمولاً از این کانال عبور می‌کنند. این کانال به‌ویژه برای صادرات LNG اهمیت زیادی دارد، زیرا بیشتر ظرفیت تولید LNG ایالات متحده در سواحل شرقی این کشور است. علاوه بر این، گاز مایع نفتی (LPG) که برای صنایع پتروشیمی، گرمایش و تأمین سوخت موتوری حیاتی است، به شدت به این کانال وابسته است. سواحل شرقی ایالات متحده حدود ۴۰ درصد از کل محموله‌های دریایی LPG را تأمین می‌کنند و بخش عمده این محموله‌ها به مقصد آسیا ارسال می‌شود.

با این حال، افزایش فشار بر ظرفیت کانال در جابه‌جایی محموله‌ها باعث شده است که استفاده از آن به‌عنوان مسیر ترانزیتی انرژی کاهش یابد و به تدریج مسیرهای جایگزین مورد استفاده قرار گیرد. در سال ۲۰۲۴ میلادی، حجم متوسط واردات نفت خام، فرآورده‌های پالایشی، نفت کوره و LNG از طریق این کانال به مقصد آسیا، ۶ درصد کمتر از میانگین حجم بین سال‌های ۲۰۲۱ تا ۲۰۲۳ بوده است.

اگرچه آسیا به‌طور سنتی این محموله‌های انرژی را از منابع مختلف، به‌ویژه خاورمیانه و منطقه هند و اقیانوسیه تأمین می‌کند، کاهش اطمینان به مسیر کانال پاناما تأثیرات قابل توجهی بر اهداف ایالات متحده در استفاده از انرژی به‌عنوان ابزاری برای تقویت سیاست خارجی در این منطقه دارد. به‌طور مثال، حجم متوسط ماهانه LNG که از ایالات متحده به مقصد چین، ژاپن، کره‌جنوبی و تایوان از طریق کانال پاناما ارسال شده است، نسبت به میانگین ترانزیت بین سال‌های ۲۰۲۱ تا ۲۰۲۳ میلادی، ۸۲درصد کاهش یافته است.

درحالی‌که حجم متوسط ماهانه LNG که از مسیر دماغه امید نیک در آفریقای جنوبی عبور کرده، ۴۷۲ درصد افزایش یافته است. همچنین، هزینه حمل محموله‌های آمریکایی به آسیا افزایش یافته و اثرات زیست‌محیطی ناشی از انتشار گازهای گلخانه‌ای نیز بیشتر شده است. در غیاب یک طرح مشخص برای حل مشکلات ظرفیت کانال یا جایگزین‌های معین برای حمل‌و‌نقل محموله‌های غرب‌رو، توانایی دولت ترامپ در بهره‌برداری از تجارت انرژی به عنوان ابزاری در سیاست خارجی خود در قبال آسیا همچنان محدود خواهد بود.

این چالش ممکن است حتی بدتر شود، چراکه خشکسالی و کمبود منابع آبی می‌تواند عبور از کانال را با محدودیت‌های بیشتری مواجه کند. با توجه به این واقعیت، به وضوح قابل درک است که چرا محدودیت‌های کانال از یک مسئله همیشگی در بازارهای انرژی به یک موضوع کلیدی برای کاخ سفید تبدیل شده است.

ترامپ و مسئله کانال پاناما

جیسون مارکزاک

نگرانی‌های دونالد ترامپ نسبت به توافق‌های مرتبط با کانال پاناما تنها به حوادث اخیر محدود نمی‌شود. ریشه این نگرانی‌ها به سال ۲۰۰۳ میلادی زمانی که مسابقات ملکه زیبایی – که در آن زمان تحت مالکیت ترامپ قرار داشت – در پاناما برگزار شد و نخستین مواجهه جدی او با این کشور رقم خورد، بازمی‌گردد. حتی در همان مقطع، ترامپ به صراحت ادعا کرد که ایالات متحده به واسطه این توافق‌ها متحمل ضرر شده است. این چالش‌ها در سال ۲۰۱۸ میلادی به اوج خود رسیدند؛ زمانی که منازعه حقوقی بین سازمان ترامپ و یک سرمایه‌گذار هتلداری مستقر در میامی – که قصد قطع همکاری با مجموعه تجاری ترامپ را داشت – به تنش دیپلماتیک با مقامات پانامایی منجر شد. نتیجه این بحران، حذف نام ترامپ از هتلی بود که در کانون اختلافات قرار داشت و در قلب پایتخت پاناما واقع شده بود.

ترامپ چه کاری می‌تواند انجام دهد؟

یکی از گزینه‌ها این است که ایالات متحده سرمایه‌گذاری خود را در کانال پاناما و کسب‌وکارهای زیادی که به‌طور مستقیم و غیرمستقیم از عملیات کانال حمایت می‌کنند، افزایش دهد. ایالات متحده باید واقعاً در این بازی وارد شود تا بتواند در آن پیروز شود. این سرمایه‌گذاری از سوی ایالات متحده توسط پانامایی‌ها استقبال خواهد شد.

دولت جدید پاناما از دولت‌های پیشین خود بیشتر طرفدار ایالات متحده است. مولینو، که در ژوئیه ۲۰۲۴ میلادی به قدرت رسید، تلاش‌های زیادی برای هم‌راستا کردن سیاست‌های پاناما با مواضع ایالات متحده انجام داده است و شریک آماده‌ای است تا سرمایه‌گذاری ایالات متحده در پاناما را تسریع کند. به‌تازگی، در پاناما، نگرانی‌هایی درباره افزایش غیرمتناسب سرمایه‌گذاری‌های چینی مشاهده و شنیده‌ام و تمایل به سرمایه‌گذاری بیشتر شرکت‌های ایالات متحده در پاناما، از بخش فنّاوری گرفته تا صنعت دریایی آن، وجود دارد.

طبق دیدگاه ترامپ، ریاست‌جمهوری او می‌تواند فرصتی برای استفاده بیشتر از ابزارهای دولت ایالات متحده به‌منظور تسریع این سرمایه‌گذاری باشد تا منافع چینی‌ها در آنجا از بین برود و شرایط به نفع ایالات متحده و پاناما باشد. امنیت اقتصادی و ملی ایالات متحده با حضور بیشتر کسب‌وکارهای آمریکایی و سرمایه‌گذاری در پروژه‌های ساخت‌وساز اطراف کانال، به‌طور قابل‌توجهی پیشرفت خواهد کرد. در اینجا، ترامپ با پانامایی‌ها شریک آماده‌ای برای تلاش خود در جهت بازپس‌گیری کانال خواهد یافت.

سفر روبیو به پاناما

روز گذشته مارکو روبیو، وزیر امور خارجه آمریکا عازم پاناما شد. روبیو و همتایان پانامایی او برنامه‌ای بلندپروازانه خواهند داشت تا به بیانیه نخستین سخنرانی دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور ایالات متحده، که گفته بود آمریکا «در حال بازپس‌گیری کانال است»، عمل کنند. یکی از مهم‌ترین موضوعات بحث، فعالیت بندرهایی در دو طرف کانال است که توسط یک شرکت چینی اداره می‌شوند. علاوه بر این، پل در حال ساخت بر روی کانال و تونلی که زیر آن برای متروی شهر پاناما ساخته می‌شود نیز در دستور کار قرار خواهد گرفت؛ هر دو پروژه توسط شرکت‌های چینی در حال ساخت هستند.

پاناما تا سال ۲۰۱۷ میلادی چین را به رسمیت نمی‌شناخت و در آن سال موضع خود را از به رسمیت شناختن تایوان  به رسمیت شناختن چین تغییر داد. از آن زمان، روابط دو کشور به سرعت رشد کرده است، اما سؤالات زیادی نیز در مورد قراردادهای منعقدشده با شرکت‌های چینی مطرح است. یکی دیگر از موضوعات مهم، هزینه‌هایی است که سازمان کانال پاناما تعیین کرده و مسائلی مانند نگهداری حوضه آبخیز برای حفظ سطح مناسب آب در کانال خواهد بود. در این زمینه، ایالات متحده می‌تواند با پاناما همکاری کند تا در زمینه بهبود زیرساخت‌های مدیریت آب، کمک‌های لازم را ارائه دهد.

در سال ۱۹۹۷ میلادی، یک کنسرسیوم مستقر در هنگ‌کنگ، برنده‌ فرآیند مناقصه برای اداره بنادر در هر دو طرف کانال شد. از آن زمان، علاقه فزاینده چین به کانال و به‌طور کلی به پاناما نگرانی‌هایی را به وجود آورده است. به‌ویژه، در سال ۲۰۱۷، پاناما روابط خود را با تایوان قطع کرد و دوره جدیدی از سرمایه‌گذاری‌های چینی آغاز شد. در مارس ۲۰۲۴ میلادی، لورا ریچاردسون، فرمانده وقت فرماندهی جنوبی ایالات متحده، در شورای آتلانتیک نگرانی‌های خود را درباره افزایش نفوذ چین در کانال مطرح کرد.

با توجه به اینکه دولت پاناما تحت رهبری رئیس‌جمهور خوزه رائول مولینو به شدت طرفدار روابط نزدیک با ایالات متحده است، این سفر باید مثبت باشد. بسیاری از مسائل مشترک بین دو کشور هم‌راستا هستند، هرچند مولینو بلافاصله به اظهارات ترامپ درباره کانال واکنش نشان داده و اعلام کرد که بر سر حاکمیت کانال مذاکره نخواهد کرد. همچنین، هر دو کشور علاقه زیادی به مقابله با مهاجرت غیرمجاز از طریق دره داریان دارند و تمایل دارند تا با گروه‌های جنایتکاری که اکنون توسط ترامپ به‌عنوان سازمان‌های تروریستی خارجی شناخته شده‌اند و از فروش سفرهای غیرقانونی به ایالات متحده سود می‌برند، مبارزه کنند. انتظار می‌رود که مذاکرات بیشتری درباره هماهنگی در زمینه مسائل مهاجرتی انجام شود.

منبع: شورای آتلانتیک

ترجمه: روزنامه هم‌میهن