ساز ناهمساز مناطق آزاد با ارگان های دولتی

وقتی در ابتدای دهه 70 قانون منطقه ایی آزاد در سرزمین های اصلی مصوب شد، هدف از آن شتاب بخشیدن به امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه گذاری و افزایش درآمد عمومی، حضور فعال در بازار های جهانی و منطقه ای... مد نظر بود. به نوعی همه آمال و آرزوهای برجای مانده اقتصادی نظام ـ که در دوران جنگ مغفول مانده ـ قرار بود از دل منطقه آزاد تامین شود. شاید از همین رو، بتوان این مصوبه را در راستای قانون اجرای اصل 44 قانون اساسی تفسیر کرد.

به گزارش خبرنگار مانا اجرای این مهم بعدها ـ ورای جهت گیری های متفاوت دولت های وقت ـ با موانع و مشکلاتی مواجه شد که در عمل به اندامواره ای از یک سازمان بی تحرک و کم خاصیت تبدیل شد. طی 5 دولت گذشته، مناطق آزاد بقدری حیات داشت که بقای آن تنها به بخشنامه های گاه و بیگاه شورای عالی مناطق آزاد و یا بعدها به معاونت ریاست جمهوری متکی می شد. 

اما اینک که در استراتژی های دولت یازدهم توسعه و ارتقاء مناطق آزاد از اهداف اصلی آن بشمار می رود اگر دولت جدید می خواهد برنامه های خود را به ثمر بنشاند و از ظرفیت های داخل و خارج بهره ببرد قدر مسلم باید تناقض های این مناطق را با دیگر دوایر دولتی برطرف سازد. 

چرخه کار مناطق آزاد، یک زنجیره ایی از فعالیت های بهم پیوسته با دیگر نهادهای اقتصادی است که در صورت فعالیت هماهنگ می تواند برای صاحبان سرمایه و بخش خصوصی مزیت ایجاد کند. چون اساس کار مناطق آزاد هم، تسریع در رشد و توسعه اقتصادی در منطقه و سرزمین اصلی است. بنابراین زمانی این مهم تحقق می یابد که این زنجیره ـ گمرگ، اداره کار، بیمه، دارایی، بانک،.... ـ در یک نظام بهم پیوسته و آنهم نه براساس قوانین سرزمین اصلی که بر قواعد و قوانین مناطق آزاد عمل کند. 

چالش اصلی در این زنجیره، تعارض مدیریت کلان این مناطق با دیگر ادارات و سازمان های دولتی است. در برخی از مناطق، ادارات کار، گمرگ، دارایی و سازمان بنادر و دریانوردی خود را ملزم به قوانین مناطق آزاد نمی بینند و اغلب از سازمان های متبوع خود تبعیت دارند.و حتی سیاست هایی در تضاد با سیاست های رایج در مناطق آزاد اتخاذ می کنند. بانک ها نیز چندان خدمات ویژه ارائه نمی دهند. سود نامناسب تسهیلات آشکارا صاحبان سرمایه و کار را از ادامه فعالیت در مناطق باز می دارد. 

از سوی دیگر، مدیران مناطق آزاد برای تحقق برنامه های خود باید دیگر سازمان های مستقر در منطقه را همسو کنند. این همسویی نیازمند تلاش توانفرسایی است که در برخی از موارد حتی به نتایج معکوسی منتهی می شود. 

چالش بعدی، تعارض و تناقض بخشی از قوانین عمومی کشور با قوانین مصوب مناطق آزاد است که عملا از توسعه و شتاب بخشیدن مناطق آزاد ممانعت بعمل می آورد. والا قوانین مناطق آزاد به خودی خود تسهیل کننده امور است. اما مقاومت بخشی از دستگاههای اجرایی مستقر در منطقه، در برابر تصمیمات روسای مناطق آزاد عملا ناهماهنگی های ایجاد نموده است. حال آنکه، تدابیر قانونگذار برای پیشگیری از این موارد عبارت است از الزام مسئولان دستگاه های اجرایی به هماهنگی با مدیران مناطق آزاد در انتصاب رؤسای اداره ها و سازمان های دولتی؛ است. بدین ترتیب بسیاری از ادارات دولتی در مناطق آزاد متناسب با نیازهای اجرایی مناطق عمل نمی کنند و حتی در برخی موارد مانند گمرک تلاش هایی در جهت نقض قانون بکار می بندند.

به همین دلیل است که طی دو دهه گذشته، فعالان بخش خصوصی و صاحبان سرمایه چندان رغبتی به مشارکت در مناطق آزاد نشان نمی دهند. و بالطبع، مناطق مورد نظر نیز رشد محسوسی نکرده اند. فرصت ها و معافیت ها علی القاعده باید طیفی از صاحبان کار و سرمایه را به خود جلب کند که نمی کند. 

بنابراین، برخی از تعارض های مذکور، چالش هایی است که هم اکنون نظام اقتصادی مناطق آزاد را بهم ریخته و یا کم و بیش آن را از مزیت اصلی و رقابتی خود از رونق انداخته است. در برخی از موارد نیز، شتاب عملیات و اجرای امور را به شدت کند کرده است.

برای درک و فهم نارسایی های مناطق آزاد، در ذیل این مقاله برخی از این تناقض ها و ناکارامدی ها را با اشارات صریح تری خواهیم پرداخت:

1ـ یکی از اهداف عالیه مناطق آزاد جذب سرمایه گذاران و سرمایه گذاری خارجی در این مناطق بود. اما این هدف هرگز تحقق پیدا نکرد. اساسا در سیاستگذاری های کلان هیچ مزیت رقابتی جدی برای جذب این نوع سرمایه ها پیش بینی نشده بود. از سوی دیگر تضامین های مورد نیاز هم برای ورود سرمایه گذار تعبیه نشده بود. 

2ـ تاسیس شعبات بانک های خارجی در این مناطق یکی از مهمترین استراتژی اولیه بود که بنا به چالش های سیاسی و موانع بورکراتیک امکانی برای حضور آن ها مهیا نشد. درواقع، در صورت استقرار بانک های خارجی این امکان بوجود می آمد که صاحبان بخش خصوصی در داخل و سرمایه گذاران خارجی از فرصت و منابع مالی خارج از سیستم بانکی سرزمین اصلی برخوردار شوند.

3ـ دوایر دولتی مستقر در این مناطق براساس مصوبه شورای عالی مناطق آزاد، باید از مدیریت این سازمان تبعیت می کردند و خود را موظف به فرامین آن ها می دانستند. اما این اختیار، در بعضی از مناطق اساسا به دوایر دولتی تفویض و در بخش های دیگر، عملا خود دوایر دولتی از اطاعت به فرامین این مناطق سرپیچی می کردند. تنها منطقه آزاد کیش بود که چنین اقتدار و آمریتی را برعهده داشت. 

4ـ یکی از اهداف اصلی شورای عالی مناطق آزاد، این بود که هر منطقه ای بنابه پتانسیل خود از فرصت و مزیت بومی خود بهره برداری کند. اما تجربه و نتایج دو دهه فعالیت این نتیجه را احراز کرد که جز منطقه آزاد کیش که به جذب توریست ملزم بود عملا دیگر مناطق آزاد چندان در نوع کارکرد تفاوتی برای خود قائل نبودند.

5ـ مهمترین امتیاز مناطق آزاد، اعمال معافیت مالیاتی و عوارض برای صاحبان کالا و نیز بنگاههای بخش خصوصی بود که این امر به صورت دلخواه در بنادر کشور انجام شد و چندان رویه منظم و ثابتی پیدا نکرد. به نحوی که در مورد برخی از کالاها یا در برخی مناطق، یا در برخی موقعیت ها معافیت اعمال می شد و در موارد دیگر از آن رویگردانده می شد.

6ـ مدیران مناطق آزاد، برای آزادی عمل بیشتر و نیز اقتدار فراگیرتر خویش باید دیگر مدیران دولتی را در سازمان های مربوط منصوب می کردند اما نه تنها چنین اتفاقی نیفتاد که حتی در برخی از سازمان ها و موسسات دولتی و عمومی مدیران دولتی، چندان از دستورات مدیران مناطق آزاد تبعیت نمی کردند. این فقدان مدیریت یکپارچه باعث شد که در برخی از مناطق عملا دو سیاست متفاوت در منطقه اجرا شود. به نحوی که به عنوان مثال سازمان بنادر و دریانوردی و مناطق آزاد هر دو در یک اقلیم با دو سیاست جداگانه و گاه متناقض عمل می کنند. این در حالی است، نوع عملیات و موقعیت جغرافیایی و فضای قانونی کسب و کار باید واحد بوده باشد. 

7ـ محدوده جغرافیای اقتصادی مناطق آزاد چون یک نوع کارکرد و رویکرد فراملی داشته باید مدیرانی به کار گمارده می شدند که می توانستند بین اقتصاد مناطق آزاد، و سرزمین اصلی، و نیز ارتباط با کشورهای دیگر یک نوع تعادل و تعاملی ایجاد کنند. اما تجربه سال های اخیر نشان داد که نه تنها چنین اتفاقی روی نداد که مدیران به جهت دید استانی و منطقه ای خود توان مدیریت کلان فراستانی را هم پیدا نکردند.

8ـ مناطق آزاد از حیث آنکه اغلب در بنادر کشور مستقر و حیطه کاری آن ها با بنادر تنظیم و تدوین شده است کم و بیش باید روابط بندری و قوانین و قواعد مترتب بر حمل و نقل دریایی را اعمال کنند. بنابراین، این مکانیزم نیازمند اتحاذ یک نوع استراتژی دریایی است حال آنکه عمده مدیریت و سیاست های مناطق آزاد کشور با رویکرد خشکی و سیاست های آن مدیریت می شود. بنابراین مدیران مناطق بیش از آنکه به صادرات کالا و نیز جذب ترافیک بار را مد نظر داشته باشند اغلب به چگونگی توزیع بار در خشکی توجه دارند. بنابراین طبیعی است که طی سال های گذشته واردات از صادرات به نحو فزاینده ای پیشی گرفته باشد. در یک نمونه، آمار رسمی سال 88 نیز موید همین نکته است که میزان واردات در این سال به 10 برابر صادرات در مناطق آزاد رسیده بود.

طبق آخرین آمار شورای عالی مناطق آزاد و ویژه ی اقتصادی، از حجم واردات و صادرات این مناطق در سال 1392، میزان صادرات قطعی شامل کالای حاصل از تولید از هفت منطقه آزاد به وزن 410هزار و 988 تن، معادل 0.44 درصد از کل صادرات کشور بوده است. ارزش این میزان صادرات قطعی 132 میلیون دلار برآورده شده که در برابرِ سه میلیارد و 198میلیون دلار واردات سال 1392 از این مناطق، رقمی ناچیز است. 

براساس همین آمار، بیشترین صادرات از منطقه انزلی با رقم 46 میلیون دلار بوده و از مناطق آزاد اروند و ماکو هیچ صادراتی انجام نگرفته است. همچنین، در سال 1391، 6.4 میلیارد دلار انواع کالا از هفت منطقه آزاد شامل مناطق آزاد انزلی، ارس (جلفا)، چابهار، حسن رود، اروند (خرمشهر)، قشم و کیش به کشور وارد شده است.

9ـ فقدان استراتژی دریایی و نیز تمرکز غیرکارشناسی روی استراتژی خشکی، باعث شد که سیاست های مناطق آزاد اغلب به توزیع کالاهای وارداتی یا خرید و فروش غیرقاتونی زمین های منطقه مبادرت ورزیده و بنگاه های خصوصی نیز بجای سرمایه گذاری در آن اغلب به اخذ زمین های رایگان توجه دارند.

طبق این آمار، میزان سرمایه گذاری های انجام شده از منابع داخلی در مناطق آزاد به 52 هزار و 732 میلیارد ریال رسیده و سرمایه گذاری های خارجی هم حدود 31 میلیون دلار ارزیابی شده است. 

این آمارها گویای این واقعیت است که تسهیلات و امتیازات در مناطق آزاد تنها به نفع واردات و بنگاه های خدماتی بوده و نه توسعه صنایع تولیدی و افزایش صادرات و در نهایت ارزآوری. بنابراین این پرسش مطرح است که چرا مناطق آزاد در انجام ماموریت خود عملکردی موفق نداشته است؟ همچنان که اشاره شد به جز عوامل خارجی مانند تحریم، مهم ترین دلیل شکست طرح و هدف مناطق آزاد را می توان سوء مدیریت یا فقدان استراتژی مناسب در این مناطق عنوان کرد که این سوء مدیریت و فقدان استراتژی صحیح در هر بخش دارای اشکال گوناگون است.

مناطق آزاد تجاری که قرار بود بخشی از زخم های اقتصاد ملی را التیام بخشد، هوای آزادی برای تنفس بنگاههای بخش خصوصی محسوب شده و راهی برای جذب سرمایه گذاران خارجی شود عملا به ضد خود مبدل شد. نه اقتصاد ملی التیام یافت و نه کسب و کاری ـ آنچنان که تصور می رفت ـ به رونق افتاد و نه سرمایه گذار خارجی به محدوده آن اذن ورود یافت. به واقع، منطقه آزاد، طی دو ربع قرن از تاسیس خود با چنان ساز ناهمسازی با مجموعه دوایر دولتی و اقتصاد ملی مواجه شد که قوانین آن عملا به مواجهه با روند قوانین متراکم نظام بروکراسی کشور در تصادمی گرفتار آمد که نتوانست به احیاء مجدد خود دست یابد. شاید بتوان آن را ناشی از حبابی دانست که در مکانیزم اقتصاد بسته سال های آغازین دهه هفتاد، قربانی فضای درون خود شد.